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可持续城市移动性规划展望:回归交通为人服务本源

来源:交通中心 2018-06-13 00:37:48  星期三
城市交通:观察与思考


近年来,欧洲各国兴起了一项名为“可持续城市移动性规划”的热潮,包括西班牙马德里、匈牙利布达佩斯在内的六十多个城市实施了这项规划。可持续城市移动性规划是欧盟范围内最全的一揽子移动性行动计划。什么是可持续城市移动性规划?它的优势在哪里?它能否在国内城市实施?本期观察与思考将为你一一解读。

一、内涵:以满足城市及其周边地区居民和企业的交通需求为目标   

可持续性城市移动性规划(Sustainable Urban Mobility Plan,简称SUMP)是一项由多学科团队共同编制、充分考虑人的出行和设施服务可达性的、倡导多种交通方式协调发展以满足城市及其周边地区居民和企业的交通需求的城市交通战略规划。


它的目的是确保交通的可达性、提高安全性、减少空气和噪音污染、温室气体排放和能源消耗、提高人员和货物运输的效率和成本效益、提高城市环境的吸引力和质量。


图1 可持续城市移动性规划案例

二、区别:更加关注人的出行、居住和公共活动场所的可达性 

相比于传统规划,可持续城市移动性规划有很大不同,突出表现在:传统交通规划关注的是交通流,可持续城市移动性规划关注的是人的出行;传统交通规划的目标是提升交通流通能力、加快移动速度,可持续城市移动性规划的目标是提升城市居住和生活场所的可达性与生活品质;传统交通规划是一项精英规划,仅由交通规划师们制定规划方案,可持续城市移动性规划有政府、企业、规划师、市民等多个利益相关者共同参与;传统交通规划仅制定有限的效果评估,可持续城市移动性规划设定可度量的城市出行规划绩效目标,并通过建立一整套指标体系监测和评估绩效目标的实现程度,由此对规划目标提出修正措施。


表1 可持续城市移动性规划和传统规划的区别

三、优势:在环境塑造、经济效益和公众支持等方面优势尽显
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与传统规划在规划关注点、规划目标、规划思想、规划编制和规划效果评估与调整上的不同让可持续城市移动性规划具有方方面面的优势:


有助于打造更好的健康和环境:可持续城市移动性规划更注重人的出行和兴趣点的可达性,在出行方式上更倡导以公共交通为主导的绿色交通出行方式,使市民热衷于慢行系统出行,减少噪声污染和温室气体,提高空气质量,实现可持续发展;


有助于创造经济效益:与传统规划强调道路通行能力、车辆通行速度不同,可持续城市移动性规划强调市民的公共活动空间和市民的沟通与交流,要求将车辆通行让位于创造更好的出行环境交流环境,能高效、便捷地出行环境能有效减少市民的出行费用,吸引新的商业机遇,打造更具前景和未来的经济模式;


有助于赢得公众支持:可持续城市移动性规划在策划、编制、实施和评估的过程中有政府、企业、规划师、律师和市民等各利益相关者参与,充分听取各方意见,有利于实现规划的公众合法性,减少政策实施过程中的反对意见;


此外,可持续城市移动性规划的优势还表现在提高生活质量、提高出行可达性、有限资源高效利用、获取更优规划、有效履行法律义务、促进部门协同决策、迈向新的出行文化等方面。


图2 多方参与规划编制

四、《指南》:可持续城市移动性规划经验推广

为促进和指导欧洲各城市实施可持续城市移动性规划,欧盟委员会于2009年组织政策制定者、规划师和其他从业者、学者和其他利益相关者编制了《可持续城市移动性规划编制和实施指南》(Guidelines for Developing and Implementing a SUMP)(以下简称《指南》)。


图3 《可持续城市移动性规划编制和实施指南》

《指南》所描述的规划是欧洲城市或国家交通规划的一部分,并不是特有的新规划。同时各城市实施的规划并不严格按照《指南》中的步骤和行动进行实施,《指南》只是为城市交通规划提供参考和指导,各城市发展应因地制宜,综合考虑。《指南》详述了可持续城市移动性规划编制和实施的4个阶段(规划准备、目标设定、制定规划和实施规划)、11个步骤、32项行动,每项行动详细阐述了其基本原理、行动目标、主要任务、所需的必要行动措施、时间协调及要检查的事项。


图4 可持续城市移动性规划编制和实施的过程

步骤一:评估SUMP编制潜力。在编制SUMP之前,评估一系列影响SUMP编制的相关要素及可获得的支持。该步骤包含6项主要活动,分别为:①给出并承诺可持续城市移动性的主要原则,纳入后续的规划编制中;②评估国家或区域层面相关的上位规划、法律等对编制SUMP的影响;③评估自身条件,确定符合自身需要的SUMP编制程序;④分析可用的人力和财力资源;⑤给出SUMP编制工作基本时间表;⑥界定主要利益相关者。


步骤二:界定SUMP编制流程和范围。在评估编制潜力基础上,给出详细的SUMP编制流程、涉及到的主题和空间范围。该步骤包含4项主要活动,分别为:①跳出自身行政边界与权责限制,合理确定SUMP的空间范围;②寻求与土地利用、环境保护等相关政府部门的政策协调,采取协同规划手段;③吸引公众和相关利益团体积极参与;④制定详细的SUMP编制工作计划和管理安排。


步骤三:分析现状,勾勒发展前景。明确了SUMP的程序性工作后,首先需定量分析交通和移动性现状,判断未来可能的发展前景。该步骤包含2项主要活动,分别为:①现状问题和机遇分析;②交通与移动性发展前景描述。

步骤四:明确发展愿景。在分析一系列可能的发展前景基础上,通过公众和利益相关者广泛参与,形成共同的发展愿景。该步骤包含2项主要活动,分别为:①制定体现各方利益的交通与移动性发展愿景;②与公众和利益相关者密切沟通,达成共识。


步骤五:制定优先规则,设立目标。围绕发展愿景,制定不同交通方式的优先发展和资源配置规则,设定移动性规划目标。该步骤包含2项主要活动,分别为:①制定体现目标愿景的优先发展导向;②设定具体的、可度量的、可达到的、相关的、具有时效的目标体系,量化发展愿景。


步骤六:形成有效方案集。为实现既定的规划目标,进一步制定相应的规划方案。该步骤包含4项主要活动,分别为:①收集、商议可能的实施方案;②借鉴其它经验;③明确经费使用价值,确定最佳投资效益;④构建协同的、综合方案集。

步骤七:明确各主体责任,分配资金预算。有了规划方案集,还需要落实责任主体和资金预算。因此,该步骤包含2项主要活动,分别为:①分配权责与配套资源,明确责任主体;②制定详细的行动计划和费用预算方案。


步骤八:建立规划监测与评估机制。面向规划实施效果的度量,建立定期的规划监测与评估机制,以及向公众定期公开规划效果的机制。将这些机制纳入规划文本,为后续规划管理工作提供依据。


步骤九:规划批准生效。规划文本一旦编制完成,即进入审批和生效阶段。该步骤包含3项主要活动,分别为:①审查规划的编制质量;②批准规划,使规划具有法律效力;③落实规划实施的责任主体,负责规划管理与更新工作。


步骤十:规划实施管理。规划批准生效后,进入实施阶段。该步骤包含3项主要活动,分别为:①按照规划目标、方案及行动计划,实施规划,加强规划实施的管理工作;②吸引公众参与到规划实施过程;③评估规划目标的达成度。


步骤十一:经验与教训总结。根据规划实施效果,及时总结相关经验和教训。该步骤包含3项主要活动,分别为:①结合规划目标的实现程度,定期更新规划;②评估规划成效,总结成功与失败之处;③分析面临的新挑战,为启动下一轮SUMP做准备。

五、应用:已在全球三十多个国家的六十多个城市实施

据不完全统计,可持续移动性规划目前已在全球的三十多个国家的六十多个城市实施。在国内,北京市于2016年由北京市城市规划设计研究院主持编制了可持续城市移动性规划。以下以德国不莱梅市在规划编制和实施主体、规划的思想、编制和实施步骤、规划目标等方面介绍其实施可持续城市移动性规划的情况。不莱梅市位于德国西北部,人口66万,面积325平方公里,是德国不莱梅州的州府、第二大港口城市、第五大工业城市和西北部的中心。

1. 规划编制和实施主体。2014年,不莱梅政府组织多方部门共同编制了这项规划,主要有市交通主管部门、城市公交运营公司、交通规划咨询企业等部门共同参与编制了全市的可持续城市移动性规划,邀请了与公民、协会、委员会、公益团体和决策者进行了规划对话。此外,项目中制定多种途径让利益相关者参与其中,如不莱梅市根据区域位置分为五个地区,在每个步骤中五个地区会分别组织地区市民论坛;论坛中,规划师会在向各地区市民介绍本地区规划展情况,让市民参与讨论并发表意见。项目组联合Nexthamburg公司,建立市民网上参与论文的网站,www.bremen-bewegen.de,这个在项目开展的四个步骤中有使用。共组织了20场周边城市委员会参与的线上线下讨论,每次讨论后各城市委员会可对不莱梅市可持续移动性规划项目发表意见。


图5 不莱梅市地区市民论坛区划

2. 规划的思想。在其规划中,要求保证社会和谐,加强所有交通使用者的平等,并制定多项针对性措施。要求制定行人路线规划策略,提高行人的参与质量;促进自行车出行;增加当地公共交通工具的吸引力;通过提供行人,特别是老年人、残疾人和小孩子的需求,提高公共空间和当地公共交通的可达性;建立更有吸引力的街道和路径,从而提高出行的质量;设计有吸引力的公共空间;加强本地出行。


3. 项目编制和实施步骤。不莱梅市实施可持续城市移动性规划的步骤与《指南》类似,仅缺少评估编制潜力、建立规划监测与评估机制和规划经验与教训总结等内容。其规划实施的步骤主要包括:


步骤1 制定规划目标:规划目标是后续制定方案的基础,规划目标由2012年各利益相关者讨论决定;


步骤2 现状分析:现状分析包括现状基础设施和出行特征分析,另外还包括机会与不足分析;


步骤3 情景测试:针对现状存在的问题,项目组提出五项不同的措施,并对每项措施用仿真的方式进行情景测试,评估各项措施实施的效果;


步骤4 方案评估和方案制定:根据已制定的规划目标,评估不同的措施组合,制定最优的措施方案;


步骤5 实施计划:在现状的基础上,结合已制定的规划目标和方案,制定实施计划。


图6 不莱梅市规划编制和实施的五个步骤

4. 规划目标。在其规划目标中特别注重提高设施的可达性,要求改善不莱梅与周边地区之间步行、骑自行车和公共交通系统和服务的连接,并制定多项针对性措施,主要表现在:


在不莱梅的定居点格局中改善适合每个社区位置的基础设施;
通过各种交通工具,促进不莱梅作为区域中心的通道;
改善自行车交通的基础设施,进一步发展循环网络;
改善不莱梅的相邻城市和社区与铁路连接之间的联系;
通过公路和铁路优化不莱梅港与不莱梅之间的联系;
步行、骑自行车和公共交通之间的全面和更好的联系;

加强与该地区其他地方当局的合作。


同时特别注重要求保证社会和谐,加强所有交通使用者的平等,并制定多项针对性措施:
制定行人路线规划策略;
提高行人的参与质量;
促进自行车出行;
增加当地公共交通工具的吸引力;
通过提供行人,特别是老年人、残疾人和小孩子的需求,提高公共空间和当地公共交通的可达性;
建立更有吸引力的街道和路径,从而提高出行的质量;
设计有吸引力的公共空间;
加强本地出行。

六、挑战:国内城市实施可持续城市移动性规划需面临的挑战

参考《可持续城市移动性规划编制和实施指南》,我们认为国内城市能够实施可持续城市移动性规划。在实施的过程中,主要需应对以下四个方面的挑战:


1. 需要项目各利益相关者广泛参与

国内城市各项交通规划的编制和实施过程中,交通规划师是编制主体,政府是政策制定者,对规划成果有裁量权,实施前会向市民公示,自始至终只涉及交通规划师、政府和市民。若实施可持续城市移动性规划,需要在规划编制过程中邀请政策制定者、规划师和其他从业者、学者和其他利益相关者共同参与讨论、共同制定方案、共同监督方案的实施。这需要耗费更多的人力物力,项目周期也会被拉长,同时项目组需要综合考虑各利益相关者的不同意见。


图7 市民为制定的方案进行表决

2. 需要不同专业研究机构之间的通力合作

现阶段,国内交通规划类项目主要通过直接委托或招投标的方式达成合作意向,项目的编制往往由一家咨询机构或联合体完成,不同咨询机构和联合体之间由于竞争的关系不能进行充分沟通,编制成果很难达到最高水平。同时,规划的实施主体与编制主体不同,规划方案中的措施不能保证落地实施。实施可持续城市移动性规划要求不同专业研究机构充分沟通、通力合作、多专业协同,吸取各个城市甚至各个国家在规划编制和实施过程中的先进经验。同时,也要求规划的编制单位和实施单位之间充分沟通,确保方案落到实处。


图8 不同专业研究机构之间的合作


3. 需要为提升周边设施的可达性和市民的生活品质制定最为有效的措施

可持续城市移动性规划要求规划师提出的任何一项策略都是服务于规划目标的实现。由于可持续城市移动性规划的规划目标是提高可达性和生活品质,因此,国内城市在制定各项措施时需考虑其提升周边设施的可达性和市民的生活品质,注重市民生活的公共空间,而非改善车辆的通行条件。其次,可持续城市移动性规划要求各项决策的制定独立于政府决策人员的主观意志,更多从技术的角度考虑问题。再次,道路基础设施中任何一项措施的执行都耗费巨大,可持续城市移动性规划要求采取这些措施时主动权衡其投入产出比,国内城市实施可持续城市移动性规划也需积极考虑项目执行过程中的成本问题。


4. 需要周期性监测和评估可持续城市移动性规划的编制和实施

目前,国内城市尚未建立明确的、系统的交通规划监测和评估机制,这就导致在一般的交通规划中,委托单位只在项目的评审阶段评估规划质量,不监测和评估编制和实施过程中的质量、进度和措施的落实等情况。以深圳为例,目前深圳已持续对交通规划的落实情况开展评估,如开展了《深圳市“十二五”综合交通规划中期评估》、《深圳市“十三五”综合交通规划中期评估》,对提出的各项措施的落实情况进行评估。国内城市若实施可持续城市移动性规划,需要建立系统的规划监测和评估机制,在规划的编制和实施全过程中由委托单位或者第三方进行周期性的监测和评估,当发现编制进度和方案未达到要求时,会落实到责任主体并及时调整推进方案。如德国德累斯顿市在落实可持续城市移动性规划时就曾由市交通部每四年对项目的编制、评审和实施进行监测和评估。


图9 德累斯顿可持续城市移动性规划实施监督与评估流程

七、展望:可持续城市移动性规划将成为未来城市交通发展的必经之路


随着城市(尤其是超大城市、特大城市)社会经济的进一步发展,交通需求将日益膨胀,交通拥堵将日趋严重。面对空间资源和环境资源的紧约束,实施可持续城市移动性规划,更加关注人的出行,注重生活设施的可达性和市民生活水平的提高,追求城市及其周边地区居民和企业的交通需求,同时提升可持续性、经济活力、社会公平、公众健康和生态环境质量,将成为未来城市交通发展的必经之路。


(交通中心研究院)
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